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近年来，随着社会和经济建设的快速发展，用地需求也急剧增长，保护资源与保障发展的矛盾十分尖锐，土地资源的国家所有与地方政府分级管理体制所带来的整体利益和局部利益、长远利益与当前利益的博弈不断加大，随着土地供应计划指标的趋紧，当前和今后很长一段时间，将是土地供需矛盾的凸显期，如何妥善处理土地保护和开发利用之间的关系，遏制土地违法行为，成为当前法院土地行政处罚非诉执行工作中亟待解决的难题。永城市法院 贾成宇 王炜杰 一、土地行政处罚非诉执行案件的特点 1、案件数量逐年增加，土地违法现象形势严峻。以永城市法院为例，2006年永城市国土资源局申请执行土地行政处罚案件仅12件，2007年升至29件，2008年急剧增至104件，2009年增至151件，2010年增至161件，此数字尚未包括国土部门作出处罚决定后未移送的案件。 2、违法主体呈多元化。土地违法案件涉及个人、企事业单位和公共组织。其中以个人、私营业主居多，约占行政处罚的63.2%，企事业单位约占35.3%，还有少量的村委会、学校、敬老院等公益设施约占1.5%。 3、违法用地类型集中，个人非法占用农用地建设厂房的现象突出。随着农村经济的发展，个体私营经济发展迅猛，不断增长的生产性用房需求与建设性用地指标相对不足的矛盾日益凸显。 4、案件涉访率高。由于土地、房屋事关重大民生问题，而大多数土地违法案件都是通过群众举报而得以查处的，该类案件涉及矛盾和利益错综复杂，处理稍有不慎极易引发信访事件。 二、土地行政处罚非诉执行案件存在的困难和问题 1、法院案多人少矛盾突出。永城市法院自2006年以来非诉行政执行案件年均400件以上，正常的工作日平均每天要处理两件案件，而行政庭干警只有5人，同时要完成行政诉讼案件的审理、执行以及非诉执行案件的审查工作，案多人少矛盾极为突出。由于非诉行政执行案件的大幅攀升，加之法院执行力量有限，案件的未结率也持续走高，形成信访形势严峻，执行工作非常被动的局面。 2、从执行内容上看，执行难度较大。土地行政处罚的内容多为恢复土地原状、没收违法建筑物和其他设施、责令退还土地、恢复耕种等，虽具有强制执行内容，但客观上很难强制执行。同时，用司法强制执行的方法来解决诸如拆除违法建筑、恢复耕种、责令停产等问题，也容易激化矛盾，削弱法院居中裁判的地位，执行的社会效果并不理想。 3、土地行政主管部门怠于行使职责，致使许多案件无法执行。法律、法规规定土地执法部门对违章建筑在违法过程中应当采取强制措施制止违法行为，但土地行政主管部门怠于行使职责或不完全履行职责，导致违法行为成就，在群众举报或者上级部门督办下，不得不对违法行为人作出行政处罚，然后向法院申请执行，将矛盾一推了之。此外，行政处罚内容具有不确定性，如超过审批面积建设的行政处罚只写明拆除面积的平方数，而没有写明被拆建筑物的具体部位；拆除建筑物违法部分影响合法财产的安全等。 4、土地行政主管部门对申请法院强制执行有认识上的误区。他们往往认为，根据法律的有关规定，除了应当由土地行政主管部门依法强制执行的具体行政行为外，依据《行政诉讼法》的规定申请法院强制执行的，法院都应当立即执行。他们认为法院执行力度大，方法多，成效显著，比起他们自行执行可以节省许多人力、物力、财力，因此，当行政处罚生效后，申请期限一到就立即向法院申请强制执行。由于前期监管不到位，违法行为未能在萌芽状态得到处置，直到大量违法行为发生或已产生严重后果后才予以处罚，而此时案件往往已经成了“老大难”的“骨头案”，法院执行起来比较困难。 三、治理土地非诉行政案件“执行难”的对策与建议 笔者认为，破解非诉行政案件“执行难”，要在党委的统一领导下，按照“堵住当前，清理过去，着眼将来”的要求，土地行政主管部门和人民法院应各司其职，通力协作，加强源头治理、强化行政强制执行力度，才有可能在现行的法律框架下有所作为，取得法律效果和社会效果的有机统一。 1、加强源头治理。土地违法案件，其违法行为都有一个从开始到结束的较长过程，违法建筑物所在地的村、乡镇对违法行为具有掌握第一手违法信息的优势。如果在违法行为刚发生时，基层干部能及时制止并进行教育，就能防止“生米煮成熟饭”的现象，不但能降低以后的行政执法成本，也能大量降低进入司法执行程序的案件来源。所以，要充分发挥村、乡镇的基层优势，加强对行政违法案件的前期预防和治理工作，切实做到“发现得了、发现得早、处理得好”，尽可能将土地违法行为处置在违法行为的初始阶段。 2、强化行政强制执行。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，“……（县级以上人民政府土地行政主管部门）责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。……”这一规定，实际上已经赋予了土地行政主管部门一定的直接执行权，只要依法作出了限期拆除的处罚，若违法者继续施工，土地行政主管部门就可以及时作出具体行政行为并在法律法规规定的范围内主动实施强制执行措施。比如，对于违法用地、违法建设案件，国土、建设规划行政主管部门及乡镇、村街道应当立即予以制止，能拆除的当场拆除；一时拆除不了的，拍照取证，登记造册，发放停建通知书，并组织强制拆除。 3、多部门联合执行。鉴于土地非诉执行案件量大、同类型多的特点，在此类案件的执行工作中，可以由党委、政府适时组织有关国土、规划等土地行政主管部门及人民法院联合开展专项集中执行活动。通过集中执行，攻克一批具有典型意义的难案，起到执行一件教育一片的效果，在社会营造有利于土地行政处罚非诉执行工作开展的良好环境，促使更多的当事人自觉履行。(永城市法院) |
